De school is niet van de staat. Pleidooi voor artikel 23

i 11 november 2020 door

In het debat over de vrijheid van onderwijs lijkt het vooral te gaan over de vraag of we wel of geen scholen op levensbeschouwelijke grondslag willen. Veel wezenlijker achterliggende kwesties komen daardoor veel te weinig aan de orde. Zoals de vraag: “Van wie is eigenlijk de school?”

In het vroege voorjaar van 1902 woedde op de pagina’s van socialistisch dagblad Het Volk een verhit debat tussen dichteres Henriëtte Roland Holst en Pieter Jelles Troelstra, voorman van de Sociaal-Democratische Arbeiderspartij. Waar Roland Holst pleitte tegen de subsidiëring van het bijzonder onderwijs en alle kinderen verplicht naar door de staat ingerichte en betaalde scholen wilde sturen, vond zij Troelstra op haar weg. Naar diens overtuiging betrad Roland Holst een vervaarlijk aflopend pad: ‘Vandaag de school, morgen de kerk, overmorgen de vereniging’. Een gepikeerde reactie van Roland Holst, die Troelstra toevoegde dat zij toch geen ‘onverdraagzame fanatieker’ was, mocht niet baten. ‘Wie zelf kinderen heeft’, hield hij de ongewild kinderloze dichteres voor, ‘moet zich maar eens afvragen of hij gedwongen wil worden, zijne kinderen naar een school te zenden, waar een geest heerscht die hij verderfelijk vindt’. Dit debat uit de vroege twintigste eeuw lijkt in grote trekken wel op de discussie zoals die vandaag de dag opnieuw over de vrijheid van onderwijs wordt gevoerd.

Nu is dat debat niet nieuw. Sinds in 1917 in de Nederlandse grondwet werd vastgelegd dat burgers vrij zijn een eigen school te stichten, deze vervolgens te funderen op een levensbeschouwelijke, religieuze of onderwijskundige grondslag en alle scholen aanspraak kunnen maken op gelijke financiering, is er een maatschappelijk gesprek gaande over de vraag of dit nog wel wenselijk is. Dat debat wordt echter al te vaak versmald tot de vraag of onderwijs op levensbeschouwelijke of religieuze grondslag nog wel van deze tijd is. En dat is jammer, omdat een goed begrip van de vrijheid van onderwijs zoals we die kennen een belangrijke basis kan zijn om een aantal fundamentele problemen aan te pakken waar het onderwijs in Nederland vandaag de dag mee te kampen heeft.

Eisen van deugdelijkheid

De vrijheid van onderwijs wordt geregeld in artikel 23 van de Grondwet. Daarin is als eerste vastgelegd dat het onderwijs ‘een voorwerp’ is van ‘aanhoudende zorg der regering’. Hierop wordt in zeven opvolgende onderdelen de vrijheid van onderwijs vrij precies omschreven. Het geven van onderwijs is vrij, met dien verstande dat iedere school onderworpen is aan toezicht door de overheid, ook waar het gaat om de bekwaamheid van de onderwijsgevenden. Openbaar onderwijs wordt met eerbiediging van ieders godsdienst of levensovertuiging bij wet geregeld en in iedere gemeente dient het openbaar onderwijs goed toegankelijk te zijn. Alle scholen dienen te voldoen aan eisen van deugdelijkheid, waarbij een zekere mate van vrijheid wordt toegekend aan het bijzonder onderwijs. De eisen van deugdelijkheid worden echter voor alle scholen die uit algemene middelen gefinancierd worden in wet- en regelgeving zo vastgelegd, dat ze voor zowel openbare als bijzondere scholen even afdoende worden gewaarborgd. Pas hierna is opgenomen dat het bijzonder onderwijs dat aan alle in de wet te stellen voorwaarden voldoet, op dezelfde wijze als het openbare onderwijs gesubsidieerd wordt. Het artikel sluit af met de opdracht aan de regering jaarlijks verslag te doen van de staat van het onderwijs aan de Staten-Generaal.

De opeenvolging van onderdelen van artikel 23 is niet willekeurig. Als lid van de commissie die de precieze formulering van de vrijheid van onderwijs moest voorbereiden, hamerde Troelstra op de deugdelijkheid van al het onderwijs. Het was naar zijn overtuiging wezenlijk dat de overheid kon bepalen wat precies de randvoorwaarden van goed onderwijs waren. Op welke grondslag dat onderwijs vervolgens gefundeerd werd en op welke manier leerlingen zich de voorgeschreven kennis eigen maakten, dat was de vrijheid van de school. Als er derhalve burgers waren die naast het goed toegankelijke en uit algemene middelen gefinancierde openbaar onderwijs in hun gemeente een bijzondere school wilden stichten – bijvoorbeeld een school op levensbeschouwelijke of onderwijskundige grondslag – dan moest dat kunnen, mits werd voldaan aan een aantal randvoorwaarden. De financiering van het bijzonder onderwijs was en is dan ook altijd voorwaardelijk.

Ongemakkelijk gesprek

In het debat over de vrijheid van onderwijs lijkt de kennis van het betreffende grondwetsartikel en de geschiedenis ervan niet altijd bij alle deelnemers paraat. Dat de overheid op tal van manieren voorwaarden kan stellen waaraan scholen moeten voldoen en daarop ook toezicht kan houden via de onderwijsinspectie, is een gegeven dat in het soms heetgebakerde debat wat verloren lijkt te gaan. Daarvoor zijn twee oorzaken aan te wijzen, die elkaar bovendien versterken.

Ten eerste is het maatschappelijk gesprek over de publieke rol van religie en levensbeschouwing er de afgelopen jaren niet gemakkelijker op geworden. Nadat Nederland vanaf de jaren 1960 in rap tempo ontkerkelijkte en het vlechtwerk van organisaties op religieuze grondslag uiteenrafelde, is een maatschappelijk zelfbeeld ontstaan van een moderne, seculiere samenleving. Daarin is uiteraard wel plaats voor godsdienst en levensovertuiging, maar die plaats is duidelijk afgebakend binnen het privédomein. Een al te geprononceerde maatschappelijke rol van religie past niet bij dat zelfbeeld. Ten tweede wordt goed burgerschap vooral begrepen als de mate waarin mensen bereid zijn een betrekkelijk algemeen omschreven set normen en waarden te onderschrijven. De vraag naar de uitkomst van het democratisch gesprek wordt daarmee belangrijker dan de kwaliteit van dat gesprek zelf.

Als het dan vervolgens gaat over de vrijheid van onderwijs versterken het ongemak met de publieke rol van religie en een specifieke opvatting van goed burgerschap elkaar. Onderwijs op levensbeschouwelijke grondslag past dan niet alleen maar moeilijk in het beeld van het ontkerkelijkte Nederland, het schuurt bovendien met de conceptie van modern burgerschap als het onderschrijven van een aantal vooraf vaststaande, min of meer algemeen gedeelde waarden. Die kunnen immers, in theorie en praktijk, botsen op religieuze voorstellingen en ideeën.

Segregatie

In de discussie over de vrijheid van onderwijs ontstaat zodoende een tegenstelling tussen onderwijs op religieuze grondslag enerzijds en op niet-religieuze grondslag anderzijds. Die tegenstelling is in de Grondwet echter nergens als zodanig terug te vinden. Daarin gaat het om openbaar onderwijs enerzijds en bijzonder onderwijs anderzijds. Dat bijzonder onderwijs kan vervolgens katholiek, protestants of islamitisch zijn, maar ook montessori- of daltononderwijs. De gedachte dat vooral onderwijs op religieuze grondslag niet in een moderne samenleving past – onder meer omdat het onvoldoende bij zou dragen aan goede burgerschapsvorming – kleurt in hoge mate de discussie. Juist scholen op religieuze grondslag zouden kinderen op sluiten in ‘parallelle samenlevingen’ en hen onvoldoende toerusten voor de ‘moderne Nederlandse samenleving’. Het is echter de vraag waar die opvattingen precies op gebaseerd zijn.

Als het gaat om segregatie, signaleert de onderwijsinspectie in haar jaarlijkse rapportage over de staat van het onderwijs een al jaren groeiend probleem. Voor de kansen van kinderen op een goede schoolloopbaan, worden het inkomen en vooral het opleidingsniveau van de ouders steeds bepalender. Dat heeft zowel te maken met de mogelijkheid van hoogopgeleide en goed verdienende ouders te investeren in de ontwikkeling van hun kinderen, als met een verschil in mobiliteit. Onderwijssegregatie, zo stellen onderzoekers, is niet zelden een afgeleide van woonsegregatie. En waar het wat meer kapitaalkrachtige en goed opgeleide ouders nog wel lukt om kinderen iets verder van huis op een betere school te krijgen, is dat voor ouders met een smallere beurs die bovendien minder gemakkelijk hun weg vinden in het woud van keuzemogelijkheden en regelgeving vaak lastiger. Wat daarbij opvalt, is dat uit opvolgende jaargangen van de Staat van het onderwijs blijkt dat juist het onderwijs op levensbeschouwelijke grondslag naar verhouding het minst bijdraagt aan segregatie naar inkomen en opleidingsniveau. En dus juist het minst bijdraagt aan de vorming van die gevreesde parallelle samenlevingen.

Ook de gedachte dat een religieuze grondslag de gewenste burgerschapsvorming in de weg zou staan is moeilijk hard te maken. Het is een gegeven dat Nederlandse kinderen in internationaal vergelijkend onderzoek gemiddeld genomen niet goed scoren als het gaat om burgerschapsvaardigheden. De vraag in hoeverre dat mede veroorzaakt wordt door het feit dat ongeveer zeventig procent van de Nederlandse kinderen in de basisschoolleeftijd een bijzondere school bezoekt, is moeilijk te beantwoorden. Verschillende deskundigen betogen juist het tegendeel. In haar recente proefschrift over burgerschapsvorming in het islamitisch onderwijs kwam Marietje Beemsterboer tot de conclusie dat het islamitisch onderwijs in brede zin juist relatief goed scoort als het gaat om burgerschapsvorming. En in zijn pamflet Het Wilhelmus voorbij stelde onderwijskundige Bram Eidhof dat vooral de politieke verlegenheid in het omschrijven van heldere eindtermen en randvoorwaarden bijdraagt aan een matige ontwikkeling van het burgerschapsonderwijs.

Vraag is vervolgens of kinderen in het bijzonder onderwijs in potentie niet juist kunnen leren vanuit een eigen overtuiging deel te nemen aan het maatschappelijk gesprek en mede daardoor democratische vaardigheden trainen in plaats van voetstoots de uitkomst van dat gesprek te onderschrijven.

Eigenaarschap

Die laatste gedachte raakt aan de meest problematische kant van het hedendaagse debat over de vrijheid van onderwijs. Die vrijheid is niet zozeer de vrijheid van kerken of levensbeschouwelijke organisaties om scholen op eigen grondslag te stichten, maar van burgers om zich binnen grenzen te onttrekken aan de invloed van de staat. De vrijheid van onderwijs en de financiële gelijkstelling van openbaar en bijzonder onderwijs gaat, zoals Herman Tjeenk Willink onlangs in een scherpzinnig essay opmerkte, vooral om de erkenning dat de publieke ruimte niet slechts van de overheid is, maar vooral ook van de burger. Als het gaat om fundamentele vragen over de inrichting van zowel ons eigen leven als om de inrichting van de samenleving als geheel, zijn het uiteindelijk individuele burgers die het heft in eigen hand kunnen nemen. En dan niet alleen omdat zij, zoals Troelstra al stelde, hun kinderen niet naar een school willen sturen waar onderwijs gegeven wordt vanuit een mensbeeld dat ze niet delen, maar vooral ook omdat ze zelf medeverantwoordelijk willen zijn voor de verbinding tussen wat kinderen van huis uit meekrijgen en wat hen op school wordt aangeleerd.

Vanuit dat perspectief gaat de vraag naar de vrijheid van onderwijs vooral om de vraag naar eigenaarschap in het onderwijs. Van wie is eigenlijk de school? Juist die gedeelde verantwoordelijkheid van burger en overheid voor de inrichting van de publieke ruimte is de laatste jaren wat in het verdomhoekje terechtgekomen. Van betrokken burgers zijn mensen allengs meer klanten geworden, die een bepaalde dienst van de overheid afnemen. Maar onderwijs is geen dienst van de overheid aan zijn inwoners, maar een collectief goed waarvoor we met elkaar verantwoordelijkheid dragen. De ruimte om onderwijs binnen randvoorwaarden zelf vorm te geven maakt die verantwoordelijkheid ook tastbaar.

De wijze waarop we hieraan opnieuw vorm en inhoud geven zou in het maatschappelijk gesprek over de toekomst van de vrijheid van onderwijs meer centraal mogen staan. Nu komt dat nog altijd niet veel verder dan de heetgebakerde kift tussen voor- en tegenstanders van onderwijs op religieuze grondslag, een woordenstrijd waarin feiten en cijfers bovendien nogal eens het onderspit delven en waarin heel specifieke casussen soms worden veralgemeniseerd tot algemene problemen.

Het onderwijs in Nederland kampt ondertussen met de nodige problemen. Er is sprake van een aanzienlijk en groeiend tekort aan goed gekwalificeerde docenten. De ongelijkheid in kansen en uitkomsten neemt toe. Naar internationale maatstaven zijn Nederlandse kinderen minder geschoold in democratische vaardigheden. En uit recent onderzoek blijkt bovendien dat ook de relatief sterke taal- en rekenvaardigheden van Nederlandse kinderen gemiddeld genomen de laatste jaren zwakker worden. Dit alles noopt tot een fundamenteel debat over de organisatie, inrichting en financiering van ons onderwijs. Juist in dat debat zou de meerwaarde kunnen blijken van de vrijheid van onderwijs, tenminste wanneer de essentie daarvan voorop zou staan: dat de school in de eerste plaats een gemeenschap is waaraan leerlingen, docenten en ouders samen vorm en inhoud geven. Vanuit dat perspectief is de vrijheid van onderwijs niet alleen actueler, maar misschien ook wel belangrijker dan ooit tevoren.

Dit artikel verscheen afgelopen februari in VolZin. Magazine voor religie en samenleving.

Dit is een bijdrage van Maarten van den Bos.