Van wie is de school?

i 6 februari 2019 door

Afgelopen jaar hield historicus Wim de Jong bij een bijeenkomst van het Netwerk PvdA en Levensovertuiging een inleiding over de vrijheid van onderwijs. Daarbij stelde hij de vraag wie zich in Nederland eigenlijk eigenaar mag noemen van het onderwijs. Van wie is de school? In dit artikel geeft hij antwoord.

‘School, dat is toch de plek waar je erachter komt dat je ouders gek zijn?’ aldus Arjen Lubach in een item waarin hij de vrijheid van onderwijs onder de loep neemt. Hij vindt het maar raar dat op bijzondere scholen allerlei zaken mogen worden verkondigd die volgens hem pertinente onzin zijn en gelooft dat school kinderen juist moet emanciperen uit het milieu waarin ze opgroeien. In die discussies gaat het vaak over religie. Er wordt veel gedebatteerd over de vraag of islamitisch onderwijs nu een bijdrage aan de sociale cohesie levert of juist niet. Sommige tegenstanders van artikel 23 menen dat we er beter aan zouden doen om de gelijkstelling af te schaffen, zeker voor scholen die ze als fundamentalistisch zien. Mensen als Lubach gaan zelfs zover de hele vrijheid van onderwijs af te willen schaffen, zich daarbij waarschijnlijk niet realiserend dat dit een in de VN Mensenrechtenverklaring opgenomen grondrecht is.

Uit deze en andere media-uitingen blijkt dat artikel 23 van de grondwet, dat sinds 1917 de financiële gelijkstelling van openbaar en bijzonder onderwijs regelt, nog steeds het voorwerp is van strijd. In feite gaat die strijd over het eigenaarschap van de school. Dit eigenaarschap, bijvoorbeeld van leraren en ouders, staat momenteel weer in de belangstelling. Van wie is die school, van de ouders of van de gemeenschap? Tegenstanders van de vrijheid van onderwijs zien de school als een verlengstuk van de nationale gemeenschap, voorstanders zien haar juist als een verlengstuk van de ouders.

Een ingenieus compromis

Met artikel 23 hebben we een systeem opgetuigd, waarin overheidssturing en vrijheid voor (bijzondere) scholen ingenieus vervlochten zijn. De 60% van onze scholen die bijzonder zijn, houden zich aan een hele set regels, waardoor ze slechts op een paar punten echt anders zijn dan openbare. In dat licht is het niet vreemd dat het met het afschaffen van artikel 23 eigenlijk nooit verder komt dan de opiniepagina’s of een incidentele motie op een partijcongres. Op een symposium in januari 2017 waren verschillende oud-ministers van onderwijs aanwezig van verschillend politiek pluimage: van PvdA-coryfee Jos van Kemenade tot Loek Hermans (VVD) en Wim Deetman (CDA). Over één ding waren ze het roerend eens: wat je ook aan het onderwijs moest veranderen, artikel 23 functioneerde prima.

In een tijd waarin participatie van burgers veel aandacht krijgt, zou het vreemd zijn om de balans tussen staat en samenleving weer volledig te laten doorslaan in één richting, die van de staat. De tendens is juist de andere kant op: de overheid wil bijvoorbeeld bij de oprichting van nieuwe openbare scholen ouders steeds meer betrekken en legt ook het beheer meer en meer bij hen. Bij het vlot trekken van vernieuwing kan bijzonder onderwijs, of het nu een levensbeschouwelijke of didactische grondslag heeft, een rol spelen. Nieuwe scholen houden het onderwijsveld levendig en bieden ruimte voor nieuwe onderwijskundige ideeën vanuit de samenleving, die zich zo betrokken weet bij het onderwijs.

Ook bij de herbezinning op wat de school als gemeenschap nu eigenlijk bindt, kan uit die grondslag worden geput. Dat is hoognodig in een tijd waarin de verzakelijking op veel scholen ver heeft doorgezet en managementlogica allesbeheersend dreigt te worden. Het grote probleem met het eigenaarschap – het feit dat schoolbesturen zijn veranderd in koninkrijkjes die alles zelf kunnen regelen, van gebouwen tot salarissen – wordt niet veroorzaakt door de vrijheid van onderwijs, maar door het beleid van deregulering dat in de jaren negentig is ingezet door de politiek.

De Pacificatie van 1917, uitgewerkt in de lager onderwijswet van 1920, was het resultaat van een lange strijd. Al was die ten principale al gestreden in 1889, toen staatsfinanciering voor bijzondere scholen al gedeeltelijk werd doorgevoerd, pas tijdens de Eerste Wereldoorlog werd ten slotte een groot akkoord bereikt. De in 2017 herdachte financiële gelijkstelling was een overwinning voor de confessionelen. Zij had evenwel ook de trekken van een compromis: in ruil voor volledige financiële dekking moest het bijzonder onderwijs veel meer staatsinvloed aanvaarden dan daarvoor. De overheid ziet sindsdien toe op de kwaliteit van het onderwijs in ruil voor subsidie en erkenning van de opleiding; haar invloed zou in de eeuw daarna steeds meer toenemen. ‘Aan den staatsruif zullen wij den dood eten’, luidde daarom een in het interbellum veel gehoorde kreet in protestants-christelijke kring.

In die honderd jaar was er wel steeds gebakkelei als het staatsingrijpen weer verder toenam en werd veel geklaagd over het ministerie. Iconisch was wat dat betreft de Mammoetwet, waarmee minister Cals in de jaren zestig het middelbaar onderwijs grondig reorganiseerde. Het verzet vanuit het bijzonder onderwijs was fel, maar het bleef bij verbaal wapengekletter. Grosso modo is altijd aanvaard dat op de onderwijsinhoud en de eindtermen voor veel vakken door overheidsinstanties invloed werd uitgeoefend. Hierdoor groeide er iets dat we in feite bijzonder staatsonderwijs kunnen noemen: qua leerplan lijken openbaar, katholiek en protestants onderwijs erg op elkaar.

Het bijzonder onderwijs is nooit exclusief op zichzelf gericht geweest, maar wilde door recht te doen aan de achtergrond van kinderen hen mede helpen bij te dragen aan de nationale gemeenschap, juist vanuit een stevige identiteit. Op die manier zouden ze als een ‘zoutend zout’ kunnen werken. Het was de confessionelen er vooral om begonnen godsdienstles te mogen geven, en om een christelijke sfeer in de klas; het bijzonder onderwijs is niet ontstaan vanwege een specifieke didactische visie. Het is dus van begin af aan een systeem geweest van gedeeld eigenaarschap. In juridische zin zijn de scholen eigendom van het particuliere ‘bevoegd gezag’, maar in praktische en inhoudelijke zin zijn ze ook van de nationale gemeenschap. Deze constructie heeft de groei van een grote particuliere sector van onderwijs in Nederland tegengegaan. De overgrote meerderheid van de bijzondere scholen heeft zulke lage toelatingseisen dat ze segregatie niet in de hand werken. Het is een constructie die ook breder in de ontwikkeling van de Nederlandse verzorgingsstaat heeft gewerkt, zoals in de gezondheidszorg, waardoor zowel recht werd gedaan aan levensbeschouwelijke identiteit als aan toegankelijkheid.

Professionalisering en lumpsum

Met de uitspraak over de perfide invloed van de staat doelden confessionelen ook op een ander effect van de gelijkstelling: voor het in stand houden van de bijzondere school was niet langer de financiële steun van de achterban noodzakelijk. Dat gold lange tijd nog wel voor het secundair en tertiair onderwijs, dat nog niet onmiddellijk ook op gelijke voet werd gesubsidieerd. In gereformeerde kring prijkte in menig huishouden nog lang het collectebusje voor de Vrije Universiteit. De angst was dat de betrokkenheid van ouders zou gaan afnemen, doordat niet langer hun eigen geld in de school zat.

De strijdkreet van de schoolbeweging van Kuyper was geweest ‘de school aan de ouders’. Ouders speelden een dragende rol, bijvoorbeeld in de schoolvereniging, en leverden ook vaak bestuursleden voor de dorpsschool. Liberale tegenstanders meenden dat het eerder kerkscholen waren, maar feit is dat de bijzondere school steunde op een brede gemeenschap van betrokkenen: ouders, onderwijzers, dominee of pastoor. De angst dat staatsfinanciering dit weefsel zou gaan ondergraven, was niet onterecht. In de honderd jaar na 1920 zette zich een professionalisering in, waarbij ouders steeds meer naar de achtergrond verdwenen.

In de jaren tachtig kwam dit proces in een stroomversnelling. De scholen sloten zich aaneen tot steeds grotere conglomeraten. Deze schaalvergroting werd door de overheid aangemoedigd, onder het devies dat grotere school(besturen) meer ruimte boden voor professionalisering. Het leidde wel tot een verzakelijking van de sfeer op scholen. Begin jaren negentig werd dit proces nog versneld door de invoering van lumpsumfinanciering. Scholen mochten zelf op basis van een algemeen toegewezen budget hun personeelsbeleid voeren, en kregen hierdoor meer ruimte voor maatwerk. Sindsdien is niet langer de hoeveelheid docenten die een school in dienst heeft leidend, maar de hoeveelheid leerlingen.

De vrijheid van onderwijs is zo in feite enorm uitgebreid, doordat schoolbesturen tot op grote hoogte zelf mogen beslissen hoe ze met hun middelen omgaan. De schaalvergroting heeft inmiddels een punt bereikt waarin de sectieraden zoals de PO-raad worden bevolkt door vaak eenkoppige megabesturen. Die besturen zijn het object van veel kritiek. Ze zouden vooral hun eigen gevestigde belangen verdedigen. Geld dat voor leraren is bestemd zou aan management en dure nieuwbouw worden besteed. In het beleid dat ze voeren, is de afstand tot de werkvloer vaak erg groot geworden. De belevingswereld van schooldirectie en leraren staat ver af van het managementdenken op een hoofdkantoor verderop. Hierdoor komt het eigenaarschap van de andere betrokkenen in gevaar.

De overheid heeft dit tot nu toe redelijk laten begaan. Er vindt nauwelijks controle plaats op schoolbesturen, deze zijn geen verantwoording schuldig. De inspectie neemt ook een afwachtende houding aan, terwijl in een gedereguleerd toezichthoudersmodel haar rol cruciaal is. De gegroeide situatie is niettemin niet veroorzaakt door de vrijheid van onderwijs en artikel 23. Zoals we zagen heeft de staat in de jaren negentig haar sturende rol uit handen gegeven, en zij kan die invloed gewoon weer terugeisen: als zij ontevreden is over hoe het onderwijsveld omgaat met de beloning van leraren, kan zij schoolbesturen dwingen geld te oormerken voor salarissen. Zij zou juist meer handelen in de geest van artikel 23 wanneer zij haar rol op het gebied van het inzetten van de middelen, en de inspraak van ouders en leraren, onder andere in de medezeggenschap, nog meer zou versterken. De overheid zou haar eigen taak als bewaker van deugdelijkheid meer waarnemen, en bovendien het bijzonder onderwijs dwingen meer te handelen naar de geest waaruit het is ontstaan: vanuit een gemeenschap, een sociale beweging van betrokken ouders, onderwijzers, kerken en bestuurders. De gevestigde koepels moeten hier meer bij worden bepaald, om hun legitimiteit in stand te kunnen houden. Anderzijds bemoeit de overheid zich wel erg veel met de onderwijsinhoud. Hier kan de balans ook weer meer worden opgezocht.

Verruiming van de vrijheid van onderwijs?

Een veelgehoorde kritiek op het huidige systeem is dat het muurvast zit, omdat veel plekken voor scholen vergeven zijn en het daardoor niet eenvoudig is een nieuwe school op te richten. De krimp in het leerlingental leidt met name buiten de randstad inmiddels tot steeds meer samenwerkingsscholen. Vooral in groeigebieden zoals Amsterdam speelt daarentegen juist het oprichten van nieuwe scholen. Daarom heeft Sander Dekker nog als staatssecretaris van Onderwijs een voorstel ingediend om de onderwijsvrijheid verder te verruimen, en het beginsel van richting op te geven. Dat moet het eenvoudiger maken om met een vernieuwend didactisch concept, zoals de Ipad-school, een nieuwe school op te richten.

Het aantrekkelijke van deze voorgestelde verruiming van de onderwijsvrijheid is dat nieuwe scholen steunen op het enthousiasme van ouders die ervoor intekenen en van de grond af een nieuwe start kunnen maken. Toch zijn er ook hier wel wat zaken tegenin te brengen. Dekker, per slot van rekening een VVD-er, ziet een marktmodel in het onderwijs als aantrekkelijk. Maar het is juist die vermarkting die tot de huidige problemen heeft geleid, tot scholen die met elkaar concurreren met dure gebouwen en bestuurders die zichzelf als maatschappelijk ondernemers zijn gaan zien. Bovendien treft deze nieuwe scholen een verwijt dat bijzondere scholen altijd al gemaakt wordt, namelijk dat ze segregatie in de hand werken. Het protestants en katholiek onderwijs brachten en brengen evenwel bevolkingsgroepen bij elkaar door alle sociale lagen heen. De nieuwe vernieuwingsscholen daarentegen dreigen bunkers van de elite te worden, vol witte krullenkopjes. Meer eigenaarschap van ouders betekent hier vooral uitsluiting voor anderen.

Eigenaarschap terug claimen voor overheid én samenleving

Artikel 23 moet dus niet worden ingezet voor een neoliberale agenda, noch voor de vergroting van segregatie. Binnen de grote gevestigde bijzonder onderwijssector is echter wel levensgroot de kwestie van het eigenaarschap aanwezig. PO in Actie is niet uit de lucht komen vallen. Schoolbesturen moeten zich herbezinnen op het vormgeven van legitimiteit in eigen kring, onder leraren en ouders. Bestuursleden moeten weer meer binding krijgen met de werkvloer, en zich er niet op laten voorstaan om het even welke ‘uitdaging’ aan te willen gaan, los van inhoudelijke binding met de sector.

Intussen mag de overheid zich assertiever opstellen tegenover het onderwijsveld. De gevestigde belangen in het bijzonder onderwijs brengen dan al gauw artikel 23 in stelling. Vrijheid van onderwijs mag echter niet worden verward met de vrijheid om een mistige situatie in een half gedereguleerd onderwijsveld te laten bestaan. De vrijheid van onderwijs wordt daardoor niet bedreigd, maar heeft juist baat bij een overheid die haar rol actiever oppakt, in de vorm van inspectie en normering van bijvoorbeeld salarissen.

Artikel 23 staat voor de verwevenheid van overheid en samenleving. Bijzonder onderwijs wordt vormgegeven door zowel de nationale als de particuliere gemeenschap. Op die beide pilaren moet het blijven steunen, anders is het straks van niemand meer.

Dit is een bijdrage van Wim de Jong.