Over vernieuwing van lokale democratie.

i 6 november 2017 door

Tijdens de Banning Conferentie over Democratie dichtbij – op 7 juni in de Rode Hoed – spraken Bert Blase, burgemeester van Heerhugowaard en voorman van vernieuwingsbeweging Code Oranje, en Maarten van den Bos, ambtelijk secretaris van de Banning Vereniging, over de toekomst van de lokale democratie. In de volgende artikelen werken zij hun gedachten nader uit.

Lerend op weg naar meer samenlevingsmacht!

In veel Nederlandse gemeenten worden pogingen gedaan om de maatschappelijke en politieke democratie bij elkaar te brengen. Denk aan voorbeelden als de wijkcoöperatie in Groningen, de burgerbegroting in Breda, de samenlevingsagenda in Alblasserdam, de burgerjury in Rotterdam en de dubbele verkiezingen in Heerhugowaard. Allemaal verschillend in hun aanpak, maar met als overeenkomst dat ‘de samenleving’ en ‘de burger’ een grotere rol wordt toegekend ten opzichte van de representatieve democratie.

Door Bert Blase

In mijn ogen gaat het hier om een onontkoombare beweging die door ons land waart. Of eigenlijk: nog veel breder is dan alleen ons land. Door diverse ontwikkelingen, zoals toegenomen scholing, individualisering (mondigheid), sociale wetgeving (bijvoorbeeld de WMO) en natuurlijk de digitale revolutie, zijn de panelen tussen bestuur, politiek en samenleving, zeker in de Westerse wereld, aan het schuiven. Er komt meer nadruk op en behoefte aan samenlevingsmacht en burgerzeggenschap. De lokale bestuurders en volksvertegenwoordigers in ons land merken dit en proberen op deze ontwikkelingen in te spelen. De bovengenoemde voorbeelden getuigen daarvan – en in de opmaat naar de gemeenteraadsverkiezingen in 2018 zullen deze in aantal en omvang nog flink toenemen.

Deze fundamentele beweging heeft allerlei – even fundamentele – gevolgen. Ieder publiek instituut heeft ermee te maken, de instituties van de vertegenwoordigende democratie en van de politieke partijen voorop. Openheid, communicatie, experiment, variatie, eigenaarschap en co-productie zijn kernbegrippen in die beweging – en dus ook in het herijken van de rol van de democratische organen (Gemeenteraden, Provinciale Staten en parlement), van de politieke partijen, van de politieke bestuurders en -vertegenwoordigers én van de inwoners zelf. Want het één heeft onherroepelijk effect op het ander.

We zien dat het lokaal bestuur stevig in beweging is. Er is bijna geen gemeente waar dit gesprek niet gevoerd wordt en waar dit niet tot acties leidt. Ook in provincieland zien we dit terug, denk aan het Twentement of de Friese dorpentop. Alleen op nationaal (en Europees) niveau blijft het (te) stil, met de traditioneel gesloten kabinetsformatie als actueel voorbeeld. Juist vanwege de zichtbaarheid van het nationale niveau werkt dit dubbel averechts. De getoonde geslotenheid geeft voeding aan wantrouwen en onvrede, in plaats dat de nationale politiek ruimte schept in de zoektocht naar beter bestuur.

Wat zijn – in mijn ogen – nu kansrijke wegen, om in te spelen op deze ontwikkelingen? Ik zie de volgende: Maak ruim baan voor de experimenten en uitwerkingen in het lokaal en provinciaal bestuur. (1) Start zichtbare ‘nieuwe democratische vormen’ op landelijk en Europees niveau. (2) Vorm de politieke partijen om, zodat zij zich beter verhouden tot deze nieuwe werkelijkheid. (3) Leer openlijk en gezamenlijk van de opgedane en aankomende ervaringen met deze nieuwe democratische vormen. (4)

1) De minister van Binnenlandse Zaken heeft in een brief aan de Tweede Kamer (naar aanleiding van een motie op dit punt) inzicht gegeven in ‘vergaande’ ideeën van gemeenten en hoe die zich verhouden tot de wet. Het goede nieuws is dat de huidige wet reeds ruimte biedt aan veel van de huidige experimenten – en dat waar nodig die ruimte ook wettelijk zou kunnen worden geboden. Het is aan gemeenten om zich bij het ministerie te melden als zij die extra ruimte nodig hebben. Ondertussen bereiden tientallen gemeenten en initiatieven vanuit de samenleving zich voor op nieuwe vormen in de aanloop naar de komende verkiezingen en de fase erna.

2) Dit punt blijft achter. De formatieperiode heeft kansen te over geboden om dit te doorbreken. Helaas heeft het aan de durf daartoe ontbroken. Gelukkig zullen deze kansen zich blijven voordoen. Denk aan de staatscommissie voor het parlementair stelsel die is ingesteld, de fragmentatie in de politiek die tot nieuwe werkwijzen uitdaagt, de hoeveelheden adviezen die zich opstapelen en de noodzaak tot coproductie met mede-overheden, maatschappelijke partners en inwoners om de actuele vraagstukken verder te helpen. Maar – oproep aan de collega’s in de landelijke politiek: laat deze kansen niet voorbijgaan.

3) Vooral de ‘traditionele’ politieke partijen zijn nog teveel georganiseerd rond de vertrouwde ordening van de macht. Partijen zien zichzelf nog te veel als intermediair tussen de kiezer en de (overheids-)macht. Terwijl de digitale werkelijkheid, maar ook de manier waarop mensen zich tegenwoordig organiseren, om heel andere arrangementen vraagt. Meer thema- en actiegericht, minder vanuit het onderscheid tussen wel- en niet-leden, flexibeler georganiseerd, meer oog voor ‘makelaarschap’, minder hiërarchisch en met meer variatie. Mijn advies: rap omvormen dus! Want doe je dit niet, dan word je links en rechts ingehaald door andere vormen.

4) Natuurlijk brengen de experimenten met de nieuwe democratie vragen met zich mee. Hoe zorg je dat iedereen betrokken of vertegenwoordigd is? Hoe zorg je dat de verschillende belangen zijn gewaarborgd? Hoe zorg je dat een eenzijdige groep niet de overhand krijgt? Hoe zorg je voor continuïteit? Hoe leren we het beste van de vele experimenten die momenteel lopen? Kunnen we al die variatie wel aan? Allemaal vragen die we niet uit de weg moeten gaan en waarvoor niet altijd een blauwdruk-antwoord beschikbaar is.

Kortom: een lerende houding helpt. Kenniscentra als de Vereniging Nederlandse Gemeenten, het ministerie van Binnenlandse Zaken, de Raad voor het Openbaar Bestuur, maar ook opleidingsinstituten en initiatieven vanuit de samenleving kunnen daarbij van dienst zijn. En natuurlijk: het hoeft niet allemaal ineens. Maar laten we er in ieder geval voor zorgen dat de beweging zichtbaar is. Al lerend op weg naar meer samenlevingsmacht!

***

De burger als Sjibbolet

In discussies over de Nederlandse politiek, zeker die op lokaal niveau, lijkt de oplossing voor tal van problemen te worden gevonden in het overdragen van meer macht en verantwoordelijkheid aan de burger. Wie dat precies is, waarom hij of zij dingen beter kan dan politiek of overheid en welke problemen hiermee precies worden opgelost, blijft vervolgens echter vaag. De vraag of lokale overheden en politiek hiermee hun eigen positie niet al te zeer ondergraven en of actief burgerschap eigenlijk kan zonder een zelfbewuste (lokale) overheid en een krachtige politiek komt überhaupt niet aan de orde. Hoog tijd voor een tegengeluid.

Door Maarten van den Bos

Nadat de Gileadieten in Bijbelboek Rechters de oversteekplaatsen van de Jordaan bezetten, vroegen zij eenieder die de rivier overstak het woord ‘sjibbolet’ uit te spreken. Wie dat niet op correcte wijze kon was geen lid van de eigen gemeenschap en werd gedood. Sindsdien is een sjibbolet een soort wachtwoord, een code die bij correcte toepassing toont dat iemand onderdeel is van de eigen groep. Het begrip burger lijkt in de moderne Nederlandse politiek verworden tot sjibbolet. Correct gebruik scheidt de bokken van de schapen. Vooruitstrevende vernieuwers van politiek en bestuur spreken over meer macht voor de burger, minder politiek en een ander bestuur. Zij die liefst alles bij het oude laten weten zich geen raad met het begrip, gebruiken het in de ogen van de eerste groep verkeerd. Hun uitspraak is niet juist. Gelukkig is de daaropvolgende dood slechts figuurlijk, ze worden buiten de discussie geplaatst.

Bert Blase, burgemeester en voorman van Code Oranje, spreekt het sjibbolet in zijn artikel uiteraard correct uit. Er wordt gepleit voor concrete veranderingen in het lokaal bestuur enerzijds en een open oog van de nationale politiek voor democratische vernieuwing anderzijds. Alleen wordt ook in zijn bijdrage de noodzaak hiertoe betrekkelijk achteloos vastgesteld. De moderne samenleving lijkt als vanzelfsprekend te vragen om nieuwe politiek en een ander bestuur. Of liever nog, om minder politiek, zodat burgers zelf het besturen opnieuw ter hand kunnen nemen. De experimenten die Blase voorstelt hebben immers tot doel de samenleving en de burger een grotere rol toe te kennen ten opzichte van de representatieve democratie. Dit wordt vervolgens voorgesteld als een onontkoombare beweging, weg van de politiek, op naar samenlevingsmacht en burgerkracht.

Nu valt voor de ideeën die Blase oppert wel wat te zeggen, maar de analyse die veel van de vernieuwers van de democratie naar voren brengen is niet zelden wat dunnetjes. Wie ontwikkelingen wil verklaren uit ‘de tijdgeest’ is blind voor het gegeven dat mensen in elke periode van de geschiedenis de neiging hebben hun eigen tijd te definiëren als ‘overgangstijd’. In elk decennium zijn wel stemmen hoorbaar die spreken van een onontkoombare omwenteling. Dat historici vervolgens een en andermaal uitleggen dat de verhouding tussen continuïteit en discontinuïteit vele malen ingewikkelder is, dat ontwikkelingen zelden een helder te markeren begin- en eindpunt kennen en dat in veel als nieuw of vernieuwend gepresenteerde ideeën vaak oude vormen en gedachten schuil gaan, is vervolgens aan dovemansoren gericht. Een beroep op ‘de tijdgeest’, zeker wanneer die ingekleurd wordt met containerbegrippen als individualisering en modernisering, overtuigt niet.

Nu is het Nederland van nu onmiskenbaar een ander land dan het Nederland van vijftig jaar geleden. Bestuur en politiek moeten zich aan die nieuwe werkelijkheid aanpassen, net zoals de samenleving zich zal moeten verhouden tot nieuwe vormen van politiek en bestuur. In wisselwerking. Precies dat inzicht ontbreekt in het debat over nieuwe vormen van democratie, representatie, actief burgerschap en bestuur. In het moderne debat over burgerschap – zo heeft Menno Hurenkamp in zijn recente proefschrift laten zien – is de gedachte dat burgers meer ruimte krijgen voor actieve maatschappelijke participatie als de overheid en de politiek zich terughoudender opstellen dominant geworden. Die gedachte is echter niet gebaseerd op empirie, zelfs niet op een doorwrochte analyse van de verhouding tussen overheid en inwoner, maar op wensdenken. Het is een oude ideologie in nieuwe jas.

Dit wensdenken is diep doorgedrongen in het debat over burgerschap, bestuur en politiek in Nederland. Zeker op lokaal niveau. Een voorbeeld uit de dagelijkse politieke praktijk in mijn eigen gemeente kan dat verhelderen. De Wet Maatschappelijke Ondersteuning vraagt van gemeenten beleid te schrijven over mantelzorg. De gemeente Lingewaard – waar ik namens de PvdA in de gemeenteraad mag zitten – zelf was van mening dat in een moeite door ook voor vrijwilligers en ouderen een eigen beleidsplan geschreven kon worden. Deze drie plannen konden dan mooi in ‘co-creatie’ worden opgesteld. Wat daarmee bedoeld werd, bleef vaag. Niemand leek een idee te hebben wat nu precies de bedoeling was. Duidelijk was echter wel dat noch ‘de politiek’ noch ‘de gemeente’ zich er al te veel mee moest gaan zitten bemoeien. Het woord was aan de inwoner, daarna zagen we wel verder.

Nu is niets voor een maatschappelijke beweging zo funest als lieden die de klok van die beweging wel hebben horen luiden maar vervolgens het vermogen missen ook de klepel te vinden. Het doet de vragen en inzichten zoals Code Oranje die met enige urgentie naar voren brengt bovendien geen recht door deze gelijk te stellen aan de onbeholpenheid van een enkele lokale bestuurder. Echter, enige rekenschap van de gevolgen van het aanzwengelen van een debat zou wel wenselijk zijn. Als immers voor waar wordt aangenomen dat politiek en overheid zo ongeveer nergens meer voor deugen, is die aanname ook waar in zijn consequenties. De wrange vruchten daarvan worden in tal van gemeenten momenteel geplukt. Daar staan beleidsdocumenten en actieplannen bol van ronkende retoriek over de veranderende samenleving en een overheid en politiek die zich daar maar naar te voegen hebben, zonder dat iemand de vraag stelt wat hier nu eigenlijk concreet aan de hand is en in hoeverre we met het genoegzaam vaststellen van deze documenten ook maar een millimeter opgeschoten zijn.

De schaduwzijden van dit alles worden ondertussen steeds zichtbaarder. Lokale politici, die op basis van een bij verkiezingen verworven mandaat moeten proberen het algemeen belang te bewaken, komen in toenemende mate onder druk te staan omdat veel mensen het beter luisteren naar inwoners vertalen naar één op één doorvoeren wat mensen willen. De burger weet het immers beter. De lokale overheid bekwaamt zich ondertussen in het op haar handen zitten, waardoor mensen met acute hulpvragen in de knel komen en conflicten soms onnodig uit de hand lopen. Bovendien krijgen actieve inwoners met een goed netwerk en enige bedrevenheid in bestuurlijke interactie van alles voor elkaar, terwijl mensen die deze eigenschappen missen het nakijken hebben. Of het algemeen belang zodoende gewaarborgd blijft is hoogst onzeker.

Het is mijn stellige overtuiging dat we met elkaar moeten nadenken over de toekomstige verhouding tussen burger, politiek en bestuur. Of, om het toe te spitsen op het lokale niveau, tussen inwoner, Raad en gemeente. Dat nadenken is gebaat bij een zoekend en tastend proberen te vinden van optimale verhoudingen en in die zin juich ik de experimenten die Blase en anderen voorstaan wel toe. Daarbij mogen burgerschap, bestuur en politiek echter niet zomaar worden voorgesteld als communicerende vaten. Minder politiek en minder overheid leidt niet noodzakelijkerwijs tot meer ruimte voor actief burgerschap. Sterker nog, wellicht hebben actieve burgers wel juist een zelfbewuster politiek en actiever overheid nodig.

Er is een ongelijk speelveld ontstaan tussen voor- en tegenstander van bestuurlijke vernieuwing. Voorstanders beroepen zich op de tijdgeest, verandering is noodzakelijk. Wie dat niet snapt, loopt achter. In een dergelijk debat wordt het stellen van kritische vragen niet zelden gelijkgesteld aan een weinig open houding ten opzichte van de zo nodige vernieuwing. Kritische geesten kennen simpelweg de correcte uitspraak van het begrip burger niet, zogezegd.

Het is de hoogste tijd eens stevig te vloeken in de kerken van de verschillende verkondigers van het evangelie van de burgerkracht. Want wat nodig is, is een diepgravende analyse van de verhouding tussen overheid en inwoner, de toekomst van politiek en bestuur en de invulling van actief burgerschap. Wanneer daarbij op voorhand wordt uitgegaan van de vooronderstelling dat politiek en bestuur maar eens een tijdje op de strafbank moeten plaatsnemen, komen we echt geen meter verder.

Dit is een bijdrage van Banning Vereniging.